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医疗场所安全相关法律法规解读
时间:2021-06-07来源:北安协专家:李春勇

党的十九届五中全会在分析我国发展环境面临的深刻复杂变化时,指出 “我国发展不平衡不充分的问题仍然突出,重点领域关键环节改革任务仍然艰 巨……社会治理还有弱项”。就医疗领域改革实践以及与医院安全有关的公共 安全现状来看,这一判断非常准确。医疗资源不平衡不充分,医疗改革的艰巨 程度等问题突出表现在与医院安全有关的公共安全上,这可以从近几年的医疗 纠纷责任案件、暴力伤医事件的数量攀升上得到证明。依据医法汇研究团体 对 2019 年全国法院系统医疗损害责任纠纷案件审理情况进行数据分析,2019 年医疗损害责任纠纷案件总计为 18112 件,在 2018 年医疗损害责任纠纷案件 数量略微下降后,2019 年又呈现出反弹的趋势。2017 年案件数量为 12734 件, 2018 年案件数量为 12249 件。尤其是发生在 2019 年 12 月 24 日的北京民航总 医院杨文医生、2020 年 1 月 20 日的北京朝阳医院陶勇医生及 10 月 31 日的广 州中山医院附属三院陶炯医生被伤事件,医疗场所安全问题再次引发高度关注。

一、涉及医疗场所安全秩序的现有法律法规

要有效地预防和解决暴力伤医事件, 切实维护医疗场所安全秩序,必须依靠法 治,依法护医,依法解决医患矛盾问题。 法治即依法治理作为治国理政的基本方式 和社会保障之盾,是最有可靠、最稳定的 治理。目前,国家层面与医疗系统、医疗 场所有关的法规有《企业事业单位内部治 安保卫条例》(2004.12.1)《医疗纠纷预防 和处理条例》(2018.10.1)《基本医疗卫生 与健康促进法》(2020.6.1)。地方政府制定 的法规有《天津市医院安全秩序管理条例》 (2017.3.1)《 北 京 市 医 院 安 全 秩 序 管 理 规 定》(2020.7.1)。国家部委联合发布的一个 通告和三部指导性意见,2012 年的卫生部、 公安部《关于维护医疗机构秩序的通告》, 2013 年国家卫计委、公安部联合制定印发《关于加强医院安全防范系统建设的指导意 见》,2014 年最高人民法院、最高人民检察 院、公安部、司法部、国家卫计委《关于 依惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的 意见》和 2017 年国家卫计委、公安部、国 家中医药管理局制定的《严密防控涉医违 法犯罪维护正常医疗秩序的意见》。就与医 疗场所安全的关联系和法律效力而言,《企 业事业单位内部治安保卫条例》(简称内保 条例)是目前关于医疗场所安全最重要的 法律依据。由于经济社会发展复杂变化, 这部只有 23 条条款的条例有些“单薄”和“跟 不上形势”,2018 年公安部启动条例修订工 作,目前仍在进行中。

二、《企业事业单位内部治安保卫 条例》解读

作为我国第一部全面系统地规范单位 内保工作制度的行政法规,《内保条例》不 仅为公安机关有效加强对单位内部治安保 卫工作的指导、监督提供了有力的法制保 障,也为各企事业单位做好内部治安保卫 工作提供了规范性指导,这对维护单位内 部治安秩序,预防、控制和减少违法犯罪, 保障人民群众生命、财产安全,促进社会 稳定和社会发展,都具有十分重要的意义。 《内保条例》所确立的单位内部治安保卫工 作基本方针是“预防为主、单位负责、突 出重点、保障安全”,其核心就是“单位负责、 政府监管”。本文结合《北京市医院安全秩 序管理规定》对《内保条例》进行解读。

1. 单位负责

具体来看,单位的主要负责人是本单 位内部治安保卫工作的第一责任人,单位 内部治安保卫工作由各单位依法组织开展, 单位内部治安保卫工作的具体制度、措施 和要求由各单位依法负责落实,对不落实 所导致的法律后果由各单位及其主要负责 人和其他直接责任人员承担。结合《北京 市医院安全秩序管理规定》提出的“医警 联动”原则是把“医”放在前面,“单位负责” 只会加强,不会削弱。这部规定只有 31 条, 有 9 条规定的是医院举办者、医院、医务 人员、医院治保人员职责,主要集中在第九、 十四、十五、十六、十七条上。如第九条 “医院应当履行下列职责 :推行实名就诊和 非急诊预约挂号,改善诊疗环境,提升就 诊体验,提高医疗服务质量 ;建立健全医 院安全管理制度,完善涉医安全事件分级 处置机制和预案,组织开展应急处置演练 ; 建立医务人员安全防范制度,加强对医务 人员的教育培训和管理,提高医务人员的 职业道德、业务素质、医疗服务水平,增 强医务人员自身安全防范意识和能力 ;建 立医疗纠纷风险评估制度,定期对医疗纠 纷进行摸排分析,预防、减少和妥善化解 医疗纠纷 ;明确治安保卫专门机构,组织 开展日常安全秩序维护工作 ;发生涉医安 全事件时,立即启动应急预案,迅速开展 应急处置。”其他,还指出医院应当建立健 全投诉接待制度、开展区域安全巡查和重 点值守、建立健全一键报警等安全防范系统、高风险就诊人员陪诊监督制度、安全 检查制度等。这些制度和措施都强调“预 防为主”,都需要医院方面投入大量的人力、 物力和财力,安全责任进一步压实、加大。 尤其是设立安全检查制度和高风险人员就 诊陪诊监督制度,可以预见这两个制度在 具体实施中困难。当然也有两个亮点,一 是 医 务 人 员 的“ 停 诊 避 险 ” 权 利, 即 第 二十二条规定的“医务人员人身安全受到 暴力威胁时,可以采取避险、防卫等保护 措施,暂停诊疗”;二是医院治保人员正常 履职依法免责,即第二十七条“医院治安 保卫人员因正常履行职责给不法行为人造 成损害,符合法定免责条件的,依法不承 担责任 ;其他人员制止违法犯罪行为,符 合见义勇为条件的,依照有关规定认定”, 这在一定程度上解决了治保人员和其他人 员的后顾之忧。

2. 政府监管

政府监管主要是指国务院公安部门和 各级政府的公安机关,也规定了对行业、 系统有监管职责的国务院有关部门和县级 以上各级政府的有关部门的指导、检查职 责。具体来看公安机关的监管职权,主要 有行政指导权、行政处罚权、行政奖励权 和案事处置权。

(1)行政指导权方面。医院等医疗机 构作为特殊的公共场所被列为治安保卫重 点单位。对治安保卫重点单位的特别规定, 公安机关对治安保卫重点单位也是“重点” 指导的,即第十五条“治安保卫重点单位 应当在公安机关指导下制定单位内部治安 突发事件处置预案,并定期演练”。第十六 条第一款公安机关指导单位制定、完善内 部治安保卫制度,落实治安防范措施,指 导治安保卫人员队伍建设和治安保卫重点 单位的治安保卫机构建设。

(2)行政处罚权方面。第十九条“单 位违反本条例的规定,存在治安隐患的,公 安机关应当责令限期整改,并处警告 ;单位逾期不整改,造成公民人身伤害、公私财产 损失,或者严重威胁公民人身安全、公私财 产安全或者公共安全的,对单位处1万元以 上 10 万元以下的罚款,对单位主要负责人 和其他直接责任人员处 500 元以上 5000 元 以下的罚款,并可以建议有关组织对单位主 要负责人和其他直接责任人员依法给予处 分 ;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事 责任。”相较于其他法规,《内保条例》赋 予公安机关的行政处罚权有点儿“轻”,只 规定了对单位和有关人员有处以警告和罚 款的行政处罚权,而且在建议给予处分前还 加了个“可以”,这应该基于当时社会环境, 从保障经济发展角度来考虑的。随着国家反 恐防控形势发展和安全生产理念的变化,公 安机关对企事业单位行政处罚权有加“重” 的趋势。而且,公安机关可以依据现有其他 相关法律对单位及相关人员进行“加重”处 罚,如依据《反恐法》可以对“”防范恐怖 袭击重点目标的管理、营运单位的直接负责 的主管人员和其他直接责任人员处一万元 以下罚款,依据《消防法》第四十条对不落 实消防安全措施的单位责令停产停业,以及 依据《治安管理处罚法》第三十条规定对相 关人员进行拘留等。 

(3)行政奖励权方面。第十七条“对 认真落实治安防范措施,严格执行治安保 卫工作制度,在单位内部治安保卫工作中 取得显著成绩的单位和个人,有关人民政 府、公安机关和有关部门应当给予表彰、 奖励”。有奖有罚,奖惩合一,通过加大行政奖励力度切实提高单位对内保工作的重 视。估计在新修的《内保条例》会加大这 一部分内容,当然,再加大奖励力度的同时, 也意味着惩罚力度的提高,这一是法治中 “权责利一致”原则的体现。

(4)案事处置权方面。第十六条第三 款“接到单位内部发生治安案件、涉嫌刑 事犯罪案件的报警,及时出警,依法处置”。 结合《北京市医院安全秩序管理规定》 我们可以看出,公安机关的职责也在加大。 如第七条第三款“组织开展对医院的日常 巡逻防控,对涉医违法犯罪行为及时出警、 快速处置、依法惩治”;第十二条“公安机 关应当对可能引发治安或者刑事案件的医 疗纠纷和其他涉医安全隐患提前介入,开 展预防处置”;第十三条“公安机关应当按 照规定在二级以上医院设立警务室,配备 必要警力 ;对未设立警务室的医院,属地 公安派出所和医院治安保卫部门应当建立 日常工作机制,落实安全保卫职责”等。

三、结语

医院安全问题属于社会问题,需要运 用社会治理思维进行纾解,医患关系归根 结底是人与人之间的关系,医患矛盾的缓 解既需要“医政联动”“医警联动”“医媒 联动”和“医险联动”等具体应对举措, 更需要从保护医患双方合法权益角度出发, 将医患矛盾全面纳入法治化轨道,运用共 建共治共享的社会治理思维,保障医疗场 所安全,维护社会和谐有序。

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